浅析人民调解　　

是我国法的实现的一种重要形式　　

重庆市酉阳县司法局  周国华　　

关键词：人民调解  法实现  重要形式　　

一、绪论　　

法是阶级社会特有的现象，是社会物质生活条件的反映，是同国家一道产生的阶级专政的一种工具，是统治阶级意志的体现，是为巩固统治阶级的秩序所必须采取的一定形式和措施。在我国，法的实现有司法，行政执法、仲裁等多种形式，而人民调解不失为一种法的实现的形式，特别是在我国加强社会主义民主法制建设，全面实施“依法治国，建设社会主义法治国家”伟大方略的新形势下，人民调解更加显示出了对我国法的实现的重要性。本文试图从这方面展开肤浅的论述，以就正于各位同仁。　　

二、人民调解在我国不仅具有深厚的生存土壤，而且在法制建设过程中得到了不断完善　　

（一）人民调解的概念、主要任务　　

要了解什么是人民调解，需先了解什么是调解。“所谓调解，是指由第三者出面，依据一定的道德或法律规范，对发生纠纷的双方当事人进行劝说，使之达成谅解和让步，从而消除争端，改善相互间关系的一种活动。”^⑴人民调解“是指在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷双方当事人进行说服劝解，促使他们互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。”^⑵　2010年8月28日　第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《中华人民共和国人民调解法》第二条指出：人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。　　

简言之，人民调解委员会主持的调解即称之为人民调解。人民调解是我国法制建设中一项具有特色的法律制度，是社会主义民主制度的重要表现，是一种群众性的司法活动，它与司法、行政执法、仲裁等多种形式一起，构成了我国法实现的体系。　　

根据现行有关的法律法规规定，人民调解委员会工作的主要任务，是“调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德”，^⑶向村（居）民委员会、基层人民政府反映民间纠纷和调解工作的情况及建议。这些任务，在整个社会生活中占有相当大的比重，它是社会公共事务中的重要组成部分；全面完成这些任务，也是创新社会管理的一种不可或缺的重要方式。　　

在我国，人民调解作为法的实现的一种形式，具有其生存的必然性。我国传统文化源远流长，博大精深，体系庞大，尤其是以孔子为代表的儒家文化始终处于正统的地位，所提倡的“中庸”、“调和持中”等等思想观念深深植根于人民群众的心理之中。调解制度正是源于古代民间“排难解纷”、“止讼息争”的优良传统，因其契合了中华民族“以和为贵”的传统道德和处世方式，为传统儒家思想“息诉止讼”的社会治理理念所推崇，从而成为民间乃至官府解决矛盾纠纷的基本准则之一。中华民族长期受这些文化思想的熏陶，造就了安份守己、追求和谐、诚实有礼、温顺谦让、宽容豁达的心理素质，因而一般不愿与人发生纠纷，即使产生了纠纷，也企望用温和的方式解决而不愿越闹越大。人们大多注重关系的修复而不愿使其复杂化、尖锐化。这就为人民调解制度的存续和发展提供了良好的社会条件，而且在我国逐步建立和完善社会主义市场经济条件下，人们的思维方式和价值取向发生了深刻变化，社会生活节奏加快，民事流转加快，在社会生活和民事交往中发生了纠纷，尽管可以依法提起诉讼，依照法律程序求得问题的解决，但法院能否作出实际履行的判决，以及判决的执行都是费时、费力的事情。特别是涉及某些民事、经济纠纷，在瞬息万变的市场上，当事人一方或双方不愿冒旷日持久的“拉锯战”风险而宁可选择较为简便、快捷的方法解决纠纷，以求得解决问题和把握商机的最佳时机。这样一来，人民调解就为人们普遍接受。虽说人民调解并非包医百病的“灵丹妙药”，但对涉及公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷的调解，自有其独到的妙处，这朵“东方一枝花”更加绽放出鲜艳夺目的光彩，无时不受到人们的青睐。　　

（二）我国人民调解生存的社会土壤　　

我国的人民调解制度在法制建设过程中，经历了一个循序渐进、不断完善的过程。我国的人民调解制度，肇端于第一次国内革命战争时期，发展于第二次国内革命战争时期，逐渐成熟定型于改革开放时期。1922年，彭湃同志领导的广东海丰农民成立了“赤山约农会”，农会下设促裁部，专门负责调处各种纠纷。抗日战争和解放战争时期，各根据地和解放区的党组织和人民政权十分重视并大力提倡群众性的调解工作，使人民调解作为一种法律制度初步形成。如　1941年8月18日　山东抗日民主政府颁布的《调解委员会暂行组织条例》，次年3月1日，晋西北行政公署颁布的《晋西北村调解工作暂行办法》等。另外如《华北人民政府关于调解民间纠纷的决定》、《天津市人民政府关于调解程序暂行规定》等等，都对调解工作作了明文规定，使调解工作逐步形成了制度化、法律化。　　

（三）人民调解制度逐步完善的法制建设过程　　

新中国成立后，人民调解制度更是被国家及立法形式予以确认。　1954年2月25日　，中央人民政府政务院颁布的《人民调解委员会暂行组织通则》从行政法规上确认了其法律制度，人民调解委员会成了我国民间纠纷调解的法定组织形式。　1982年3月8日　，第五届全国人民代表大会常务委员会公布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》规定了人民调解工作的原则和方法，使人民调解工作的法律地位在国家基本法中得到更进一步的肯定。1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的国家根本大法——《中华人民共和国宪法》第111条第二款明确规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”1989年6月，国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》明确规定了人民调解工作应当遵守的原则、方法、制度和纪律等等一系列问题，这些是开展人民调解工作在程序方面的主要法律依据。　1998年11月4日　第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》更加明确地将人民调解委员会的建设作为基层群众民主自治的重要内容作出了具体规定。　2010年8月28日　第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《中华人民共和国人民调解法》，是在国务院制定的《人民调解委员会组织条例》的基础上，总结了几十年来人民调解工作的实践经验，根据实际情况的发展变化，完整地规定了人民调解的性质任务和工作原则、人民调解委员会、人民调解员、调解程序、调解协议等内容，全面确立了我国人民调解制度，规范了人民调解活动，确立了人民调解与其他纠纷解决机制之间的衔接，加强了对人民调解工作的支持和保障，对进一步发挥人民调解及时解决民间纠纷、维护社会和谐稳定，确立人民调解工作的发展指明了方向，对促进社会经济建设发展、构建社会和谐稳定都具有非常重要的作用。　　

这些都说明了人民调解制度的和合宪性和合法性，也从一个侧面反映出我国人民调解对法的实现的重要性。　　

三、人民调解的特征、作用和司法确认制度　　

（一）人民调解的特征　　

人民调解的自治性、群众性、民间性是其性质和特征，是我国解决民间纠纷的一个创造，是具有中国特色的一项法律制度和民主制度，它除具有法定的组织形式和专门的工作程序外，还具有下列特征：　　

——人民调解具有广泛的群众性和鲜明的自治性。人民调解委员会是村（居）民委员会下设的机构之一，其成员一般由群众直接选举产生，且不脱离生产岗位，与人民群众有着广泛的接触；其活动是广大人民群众进行自我管理、自我教育、自我服务、自己解决群众发生纠纷的一种活动。由于村（居）民委员会既不是一级政权组织，也不是一级行政或基层政府的分支机构，而是一种“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的基层群众性自治组织，^⑷它下设的人民调解委员会的活动也就带上了浓郁的群众自治色彩，它对防止民间纠纷引起非正常死亡，防止民转刑和群众性械斗，防止各种矛盾的激化，维护社会主义法律秩序，都有着其他调解不可替代的作用。如酉阳县天馆村3组村民李××与祝××因家庭琐事而上升为土地经营承包纠纷，且矛盾不断恶化升级，如不及时有效调解，势必导致纠纷的激化而造成不堪设想的后果。该村调解组织向双方当事人反复宣传我国有关的法律法规以及第二轮土地承包的有关政策，严肃指出“农民的土地承包经营权受法律保护”，^⑸“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”。^⑹经村调委会反复宣传讲解，终于化解了双方的矛盾，从而使纠纷得以圆满解决。　　

从上述调解纠纷的情况看，调解不是“和稀泥”，不是搞无原则的调和。调解人员通过向当事人宣传法律法规，讲解党的方针政策，对正确的思想、意见予以支持，对违反法律法规、有悖党的方针政策的行为给予批评教育，使当事人双方的思想认识提高和统一到法律法规和政策上来，从而消除了隔阂，化解了矛盾，维护了社会的稳定，使法律得到了正确的贯彻执行，也体现出了鲜明的自治性。　　

——人民调解是一种群众性的司法活动。虽然我国法的实施首先要靠司法机关，还要靠行政执法、仲裁等多种途径来实现，但通过人民调解组织这样的群众性自治组织协助司法机关工作，依照法律法规的规定直接执行法律，仍是工人阶级为领导的广大人民群众的意志得以实现的有效形式。譬如原天馆乡康家村委会为解决本村照明用电和人畜饮水问题，报经有关部门审批同意后提供宅基地供修烤烟收购点房屋之用，由烤烟收购点出资承建照明用电和人畜饮水工程。该村6组村民冉甲与冉乙为此宅基地的使用权邀约亲朋好友准备以武定论。由一家一户的纠纷发展到牵扯全村千家万户的切身利益，而且还可能引发更大的社会矛盾，村调委会经过缜密地研究，依照“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，向双方当事人正确宣传、讲解有关的法律法规和政策，并以此为评判是非曲直的标准，把双方的思想认识统一到法律、政策上来，使这场眼看就会产生流血械斗的纠纷终于平息了下来。由此可见，调解纠纷的过程，也就是适用法律的过程，人民调解是一种群众性的司法活动。　　

——有坚强的后盾作指导。人民调解委员会在基层人民政府司法行政部门和基层人民法院的指导下开展工作，保障了人民调解工作始终能够沿着正确的方向发挥自己的特殊功效，特别是党的十一届三中全会以后，各级司法行政机关得以恢复和重建，对人民调解工作进行了具体的指导管理，更保障了人民调解工作的正确性和有效性。《人民调解法》规定，国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作；基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。从法律的角度肯定了司法行政机关和人民法院对调解委员会的指导管理，保证了人民调解工作始终沿着正确的方向前进。　　

（二）人民调解的作用和司法确认制度　　

人民调解工作的作用是不言而喻的，体现在它对于社会主义民主法制建设、社会主义现代化建设和社会管理综合治理的促进作用，对于社会主义经济基础的维护作用，对于“四化”建设的保障作用，对于实践“依法治国”方略的推进作用。1957年，国家主席刘少奇同志曾高度评价人民调解组织所发挥的巨大作用：“人民调解委员会是政法工作的第一道防线。”⑺　　

我国人民调解组织遍布全国城乡，数量多，分布广，“依靠调解解决社会中绝大部分民事和经济纠纷，是我国法律制度和法律运作的一大特点。”^⑻据有关资料统计，1990年底，全国共有人民调解委员会1020537个，有调解员6256191人，当年共调解民间绸纠纷7409222件，防止民间纠纷激化83148件。^⑼1991年，全国有人民调解组织1040330个，调解人员9914135人，共调解民间纠纷7125524件；当年全国法院一审结案的民事、经济案件总数为2493784件，前者是后者的2.86倍！^⑽　2010年6月22日　，据司法部部长吴爱英在十一届全国人大常委会第十五次会议上所作人民调解法草案的说明，2009年，全国各级人民调解组织调解民间纠纷767万多件，调解成功率达97．2%。经人民调解又诉至法院的纠纷仅占调解纠纷总数的0.7%，被法院裁定维持调解协议的比例高达86．9%。2010年９月６日，司法部副部长郝赤勇就公众关注的热点和《人民调解法》的有关问题答记者问时指出，目前全国82.4万个人民调解组织中，村（居）人民调解委员会67.4万个，企（事）业单位人民调解委员会7.9万个，乡镇（街道）人民调解委员会4.2万个，行业性、专业性人民调解组织1.2万个。近五年来，全国人民调解组织直接调解、协助基层人民政府调解各类民间纠纷2904万余件，调解成功2795万余件，调结率为96%。^⑾　　

酉阳县2009年建立278个村(社区)和39个乡(镇)人民调解委员会，共受理调解各类纠纷7035件，兑现金额439.8万元，防止民转刑案件59件，制止群众性械斗54起，协助党委政府化解信访案件26件。^⑿2011年全县共发生民间纠纷12123件，与2009年相比增长42%，各级调解组织共调解12123件，成功11880件，调解率和成功率分别达100%和98%；全县各级调解组织防止民转刑66件，制止群体性械斗12起，预防因纠纷引起的非正常死亡6件8人。^⒀可以看出，人民调解为预防和减少民间纠纷、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定发挥了重要作用，有力维护了社会的和谐稳定。　　

上述材料表明，人民调解工作紧紧抓住干部群众关心的热点难点问题，大力开展矛盾纠纷排查调处，做理顺情绪、化解矛盾的工作，大量的民事经济纠纷经过调解得以解决，权利被享受了，义务被履行了，禁令被遵守了,使法的要求得以实现，即是说，法律规范的要求在社会生活中被转化为现实，^⒁从某种意义上说，起到了社会关系调整器的作用，维护了法律的尊严和人民群众的根本利益，体现了统治阶级（工人阶级为领导的广大人民）的意志，是我国法的实现的一种重要形式。随着我国社会主义法制建设的发展，人民调解工作被纳入了社会治安打击、防范、教育、管理、建设、改造综合治理的系统工程，确立了“以防为主，调防结合，多种手段，协同作战”的工作方针。特别是《中华人民共和国人民调解法》第六条规定：“国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励”，更是对人民调解作用的充分肯定。　　

人民调解不但在国内，而且在国际上都有崇高的声誉。1992年，美国一个代表团前来重庆市考察，学习人民调解制度，称赞中国人民调解制度是富有中国特色并极具独创性的一项法律制度，把这种“神奇的事物”誉为“东方一枝花”，联合国法律组织把人民调解制度接收为综合治理的指导原则之一。^⒂　　

人民调解协议的效力和司法确认制度是什么？《中华人民共和国人民调解法》第三十一条规定：“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。”同时，这部法律首次通过立法确立了对人民调解协议的司法确认制度，即对经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认；人民法院确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。这是近年来人民调解工作的一项重要制度创新，是运用司法机制对人民调解给予支持的重要保障性措施。这从法律角度肯定了人民调解协议的效力和法律地位及作用，赋予了各类非诉讼调解协议民事合同效力，实现了调解、仲裁、诉讼的衔接，强化了各种纠纷解决机制处理结果的效力，提高了调解组织化解纠纷的能力，激励了化解纠纷的积极性，提高了化解纠纷的效率，也在很大程度上促进了各种非诉讼纠纷解决机制的发展。　　

四、抓好人民调解制度建设的几点思考　　

在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、各种矛盾凸显叠加的今天，人民调解工作面临新的发展机遇和挑战，人民调解的范围从传统的民间纠纷类型向社会热点、难点纠纷扩展，并且与行政调解、司法调解、仲裁诉讼等纠纷解决方式的结合越来越紧密。随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的不断健全和完善，民事流转不断加快，家庭、邻里、人身、财产、经营承包、旧城改造、拆迁安置、医患纠纷、环境保护等等纠纷会不断困扰和牵扯各级政府、领导干部抓经济建设工作的精力，也会牵扯政法公安机关集中主要力量和精力查处大案、要案，狠狠打击各种严重危害国家安全，危害社会治安秩序的刑事犯罪分子，如何充分发挥人民调解在化解矛盾、解决纠纷、维护稳定、促进和谐方面的“第一道防线”作用，抓好人民调解制度建设，发挥新形势下人民调解的重要作用，窃以为可从以下几方面思考：　　

（一）应继续坚持专门机关与群众路线相结合的原则　　

“调解委员会解决群众之间的纠纷，预防和减少纠纷的发生，防止纠纷的扩大和转化”，^⒃是社会治安综合治理的基础工作活动之一。我国的人民司法制度历来强调依靠群众，坚持专门机关与群众相结合的原则，即是说，法的贯彻施行，一方面要靠司法机关，另一方面也要依靠人民群众（通过一定的组织形式）。人民调解组织调解纠纷的过程，也就是依靠人民群众适用法律的过程。这方面的工作只能加强，不能削弱。　　

（二）把人民调解的组织建设、制度建设与我国发展法制战略同步抓　　

鉴于人民调解的特有功能和在我国社会中的作用，我们应当将人民调解的组织建设、制度建设作为我国法制发展战略的一个有机组成部分，把加强国家正规的司法、执法机构及制度建设同加强社会中群众调解制度的建设同时并重，使二者相辅相成，共同发挥作用，保证法的有效实现。　　

（三）加强调解人员政治素质和业务素质的培养提高　　

要注意选举那些为人正派、办事公道、热心人民调解工作、具有相当文化基础、政策水平和法律知识的成年公民充实调解队伍，通过各种辅导培训，加强政治修养，增强法律知识，努力提高政治思想水平和业务能力，以适应新形势下复杂纷繁的现实需要。　　

五、结论　　

总而言之，我国的人民调解，是生长在适合我国国情土壤上的一朵奇葩，它对增强人民内部团结，化解社会矛盾，促进社会的文明进步，发挥着功不可没的作用。人民调解是解决社会矛盾的重要方法，但不是唯一方法，除了人民调解之外，我国还有司法、行政、仲裁等多种纠纷解决方式，它与司法、行政执法、仲裁等共同组成了我国法的适用体系。虽说“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力”，但我们不应否认，人民调解有其局限性，只能调解包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷，且应在当事人平等自愿协商的基础上进行，然而我们决不能因此就否认人民调解在促进我国法的实现过程中所产生的客观效果。正确的观点应是对人民调解的功能既不夸大也不能随意贬低，应使其在社会主义民主法制建设史上占有一席之地。因此，我的结论是：我国法的实现有多种形式，而人民调解确实是我国法的实现的一种重要形式。

注释：　　

⑴谭兵主编：《基层司法工作理论与实务》，西南财经大学出版社1992年版，第1页。　　

⑵见《人民调解》杂志1996年第一期第24页。　　

⑶《人民调解委员会组织条例》第五条。　　

⑷《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条。　　

⑸《中华人民共和国土地管理法》第十四条。　　

⑹《中华人民共和国土地管理法》第二十七条。　　

⑺转引自谭兵主编：《基层司法工作理论与实务》，西南财经大学出版社1992年版，第15页。　　

⑻孙国华主编：《法理学》，法律出版社1995年版，第345页。　　

⑼参见谭兵主编：《基层司法工作理论与实务》，西南财经大学出版社1992年版，第37页。　　

⑽参见孙国华主编：《法理学》，法律出版社1995年版，第345页。　　

⑾引自新华网　2010年8月28日　《盘点人民调解法七大亮点》。　　

⑿引自酉阳土家族苗族自治县司法局《2009年度工作总结》。　　

⒀引自酉阳土家族苗族自治县司法局《2011年度工作总结》。　　

⒁“法”与“法律”在一般用语中往往通用，但它们在语源和含义上是有区别的。如无特别说明，本文采用一般通用语。　　

⒂见《重庆法制建设》杂志1999年第4期第9页。　　

⒃参见任建新主编：《社会主义法制建设基本知识》，法律出版社1996年版，第189页。