原题：税收立法权回归要有路线图

       十八个税种中，仅个人所得税、企业所得税、车船税是以法律规定的，其余税种均以行政法规规定。这使得税收立法体系呈现出“行政立法为主、人大立法为辅”的格局

        易有禄

       今年3月，32位代表联名向全国人大提交了“终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例”的议案。11月，党的十八届三中全会提出，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。12月14日，据《法制日报》报道，一些专家认为税收立法权回归全国人大的时机与条件已成熟，但问题的关键是如何实现回归及保障回归后的税收立法权的良性运行。

       目前，税收立法权的回归问题，是以国务院主导税收立法权的行使为背景的。从现行有效税种的立法情况中不难看出：18个税种中，仅个人所得税、企业所得税、车船税是以法律规定的，其余税种均以行政法规规定。这使得税收立法体系呈现出“行政立法为主、人大立法为辅”的格局。

       因授权决定本身存在的问题，加上对税收授权立法缺乏有效监督，使之在实践中产生诸多弊端：(1)违背税收法定原则，侵蚀国家立法机关的税收立法权，不利于约束政府征税权力和维护纳税人权利；(2)造成了法律冲突现象，损害税制的统一，不利于税法的遵从与执行；(3)冲击立法民主原则，降低了税法的权威性，加大了税法社会化的难度；(4)诱发行政权力膨胀，导致部门利益的制度化，延缓了税收法治化进程。

       要实现税收立法权的回归，废止相关授权决定似乎是理所当然且合乎逻辑的途径。因1984年的立法授权决定已于2009年被废止，所以应予废止的是适用范围更为广泛的1985年的立法授权决定。然而，正因为其适用范围并不限于税收事项，还包括经济体制改革和对外开放方面的其他事项，相关立法权并不一定都要收回。因此，较为可行的办法是由全国人大作出决定，明确1985年立法授权决定不再适用于税收事项；就个别税种确有必要授权国务院制定行政法规的，再由全国人大或其常委会在明确授权目的、范围及期限的前提下进行新的授权。

       另外，税收法定原则是税收立法权回归的逻辑前提，其在宪法中的确立，关乎国家征税权力的合宪性控制和公民权利的保障。把该原则写入宪法也更有利于实现其各项机能和保持其稳定性，才能使之指导一切税收立法。

       税收立法权回归后，保障其良性运行，加强全国人大及其常委会的税收立法能力建设便成为当务之急。这需要确保全国人大和全国人大常委会组成人员中有一定数量的具有税收专业知识背景的代表与委员。惟有如此，方能取得税收立法权回归的实际成效，尤其是保证全国人大及其常委会在税收法案起草中的主导地位。

       除了加强税收立法能力外，税收立法权的良性运行还对税收立法的过程和结果提出了更高要求。一方面，要求税收法律规范应当结构完整、内容明确，避免歧义，排除征税主体确定课税要素的自由裁量权，增强可预测性。另一方面，还要求税收立法遵循公平原则，在征税规模的确定上，既保证税收与国民收入同步增长，又保证税收的增加不妨碍经济社会发展；在纳税义务的设置上，既坚持税法面前人人平等，排除差别待遇，又根据纳税人负担能力的不同，合理确定税目、税率、征税对象、减免税范围，实现税收的横向公平与纵向公平。

       (作者系江西财经大学法学院教授)