法治周末特约评论员 李国祥
1月19日，2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》发布，全面定调2014年及今后一个时期的农业农村工作，这是中央一号文件连续11年聚焦“三农”。本次一号文件首次提出：稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。
对于此次提出的完善农村土地承包政策，为农村承包土地制度改革指明了方向，这必将激发农村发展活力，促进以土地为核心的农村资源优化配置，不仅农民会从中受益，而且有助于推动农业现代化与工业化、城镇化和信息化协调发展，事关经济社会发展全局。
2014年中央一号文件从顶层设计上构建的我国未来农村土地承包制度，既有与现有相关法律法规完全一致的，也有与现有法律法规部分条款不一致的。落实农村土地集体所有权，稳定农户承包权，这些是农村土地制度的基石，必须坚守不能改变，这样才能确保我国农村土地改革不走弯路。保持农村土地承包关系长久不变，赋予农民更多的承包土地权能，放活土地经营权，则彰显出必须突破现有体制机制束缚，与时俱进，不走封闭僵化老路的改革决心。
改革开放以来，我国农业实行家庭承包经营，在1983年确定的农村土地承包关系保持15年不变后，1998年前后又经历了第二轮全国性的农村土地承包关系调整。根据现有相关法律法规，第二轮确定的农村土地承包关系30年不变。第二轮土地承包到期后，是进行第三轮调整，还是不调整？2014年中央一号文件提出要稳定农村土地承包关系并保持长久不变。为什么？这个答案来源于实践。每当农村土地承包关系调整时，往往会出现各种形式的农村干部以权谋私，侵害村民权益问题，严重影响农村社会稳定。农村土地承包关系频繁调整，不利于承包者对土地的长期投入和保护，会影响现代农业发展和国家粮食安全。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，利大于弊。
可能有人会问，农村人口经过30年已经发生了很大变化，特别是在快速城镇化背景下，大量农村人口转移到非农产业就业，还有一部分进城成为市民，新生代农民工从来没有种过地，对种地也不感兴趣。未来谁来种地？我国必须走适度规模经营的现代农业发展道路。推进农业适度规模经营，是靠农村土地承包关系调整，还是依赖土地流转市场？不同路径会带来不同的结果。为了发挥市场在资源配置中起决定作用，2014年中央一号文件很好地区分了农村土地的所有权、承包权和经营权，提出了放活土地经营权。通过土地经营权流转，既有效地保护农民土地承包权益，又实现土地资源的优化配置，是一个相对更好的路径。
根据现有相关法律法规，作为农村集体成员的农民拥有土地承包经营权，主要包括对承包地占有、使用、收益和流转的权能，但不包括承包经营权的抵押和担保权能，此次一号文件开放抵押、担保权能，实为一大进步。长期以来，我国农民贷款难的问题一直没有解决。修改相关法律法规，赋予农民对承包地的更多权能，无疑有助于保护农民权益，增加农民的财产性收入。
农民对承包地的权能多了，经营权还可以在市场上流转、在金融机构抵押贷款，这又会带来更多的问题。如：农民以承包地的经营权在金融机构抵押融资，到期后没有归还贷款，如何处置经营权？现实生活中出现的很多新问题可能无法在现有法律法规中找到答案。
总之，农村土地制度改革是一个系统工程，牵一发动全身，势必会带来一系列新的问题。既需要进一步探索和实践，也要相应地修订与之相关的法律法规。
