义乌市北苑街道办公大楼外观。

北苑街道的办公大楼被无偿“收编”为义乌市政府5号办公楼。

近日，国土资源部通报了今年前三季度国土资源领域违法违规情况：全国共发生违法用地案件3.5万件。其中违法主体主要是各级政府，原因是政府要靠“土地财政”支撑。

所谓土地财政，又叫第二财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。通俗说，就是通过卖地的土地出让金来满足财政需求。

在很多地方，第二财政早已超过第一财政，这已是公开的秘密。但土地财政占财政总收入的比例，各类研究机构的结论不尽相同，有的说占到三分之一，有的说是三分之二，还有的说是五分之四。而记者日前到浙江义乌市进行调查时发现，土地财政占财政总收入的95%以上。

一个基层政府的土地财政样本

义乌市北苑街道，距闻名遐迩的义乌国际商贸城仅2公里，曾是义乌的乡村，在城区扩张下成为义乌的新城区。此前，许多媒体曾对北苑街道做过报道，其知名度很高。报道的内容涉及“毛竹替代钢筋建住宅”，“企业用地被克扣”，“投资上亿兴建‘史上最牛’街道办公楼”等等，追根溯源，就是媒体对北苑街道的土地财政提出质疑，并把北苑街道推上了舆论的风口浪尖。为此，正义网记者前往街道调查采访。

“义乌市北苑街道办事处成立于2001年，其财政收入主要有两块，一是工业税费收入，二是土地出让金。”北苑街道党委宣传委员傅红良向正义网记者介绍说，北苑街道由原来的开发区管委会演变而来，因此，进驻的企业较多，是义乌市工业的晴雨表。“去年，整个义乌市财政收入70亿元，我们街道财政收入是7亿多元，占全市的10%。”

一个街道办事处年收入7亿元，财力十分雄厚。那么这些钱分别来自哪里？据北苑街道财政所负责人介绍，去年义乌市财政下拨“人头费”2000余万元，这是财政供养的人员工资和办公经费。另外有270余万元的税收“返还”，剩下的都是“土地财政”了。这样看来，北苑街道的土地财政占财政总收入的95%以上。

“房价为什么下不来？”傅红良认为，“因为政府财政收入主要靠土地出让金！这在全国是普遍现象，不只在义乌。”

“土地出让金是义乌市政府收取的，然后按照一定比例返还给我们。”北苑街道财政所傅所长介绍说，返还的比例根据收取的数额而定，计算比较复杂，不方便透露。

记者举例说，假如义乌市政府每年给北苑街道5亿元的土地出让金征收任务，那么，超收的就“全额返还”给北苑街道？傅所长没有表示反对。

预算内和预算外

税收的返还比例较低，因为许多税收要上缴国家一部分，而土地出让金主要是地方政府支配，所以地方政府收取的积极性非常高。据傅所长介绍，北苑街道节余的土地出让金收入较多，以2006年为例，累计结余了近10亿元土地出让金。

记者在一份材料中看到，北苑街道将土地出让金作为“预算外”收入，并和“预算内”收入并列（主要是财政供养的“人头费”）。对此，财政所的傅所长告诉记者说，“现在不分预算内和预算外了，都是大预算。”

政府手里结余了这么多钱，相关领导要想办法“花出去”。以2006年为例，北苑街道办事处用8亿多元财政资金“大兴土木”。

此前，许多媒体报道说，北苑街道办公大楼整体项目耗资2.16亿元：包括配套的文化中心耗资3615万元、行政广场景观2552万元、地下人防广场4455万元。

而傅所长介绍说，办公大楼投资不到2亿元。“行政大楼投资7379万元，文化中心投资2300万元，地下人防工程2700万元，广场景观2000万元。”这样算下来共计1.4亿多元。

“另外，我们工业园区建设用了5.92亿元，主要用于道路、水电等基本建设。建设北苑初中，投资4500万元，农村一体化4600万元。”

对于网上流传的“史上最牛街道办事处”豪华的办公大楼，其气派的广场和高额的投入，就连北苑街道的工作人员也认为“超标”了。

但提起办公楼超标，义乌市政府有关官员颇有微词，认为义乌市财政收入多，经济发达，而办公标准是“全国一刀切”，不符合实际情况。

据当地一位政府官员介绍，原本挂在办公大楼正门的“北苑街道办事处”、“北苑街道资产管理公司”等七块牌匾，去年被摘掉了。北苑街道的办公大楼被无偿“收编”为市政府5号办公楼。目前，这个办公楼的业主，仍然是义乌北苑街道下属的北苑街道集体资产经营有限公司。

土地财政的具体运作方式

政府投资兴建的办公楼，产权却落在一家公司名下，难道政府有“把柄”落在公司手里？

一位知情人告诉记者，“北苑街道的原始积累和土地财政，皆来源于倒卖土地和下属几家公司的财务运作。”

北苑街道下属有几家公司，其业务收入都和土地有关。其中，义乌市北苑街道集体资产经营有限公司是母公司，义乌市北苑投资有限公司、义乌市北苑房地产开发有限公司和义乌市北苑物业服务有限公司是子公司。这些四家公司的实际控制人正是北苑街道办事处。

资料显示，北苑街道集体资产经营有限公司成立于2002年，其“使命“就是经营辖区内的土地，“办政府不能办的事。”

北苑街道的地皮生意始于上世纪末。1998年义乌市征用石桥头村、下山头村、曹道村等10余村的土地，成立了北苑工业园管委会(后遇国家政策调整，义乌市撤销了北苑工业园管委会并在其基础上成立了北苑街道)。到2003年11月，北苑工业园卖掉的工业用地为4000亩，而与工业园相配套的开发面积达1.5万亩。根据2002年12月出炉的北苑工业园《拆迁安置情况》显示，征地费及安置补偿费为2.6亿元。同期的《建设投产情况月报表》则显示，北苑工业园自建园以来，基础设施投入累计3.1665亿元，但园区共卖出土地3168亩，土地出让收入为8.2391亿元。一出一入，净赚2.5亿元！

以后的土地运作方式，基本沿袭这样的路子。北苑街道在2004年至2006年短短的三年间，就拥有预算外收入14.56亿元。而同期的预算外支出是12.13亿元，是预算内资金的18倍以上。

奇怪的是，尽管上述四个公司拥有近10亿元资产，而在财务报表上却是“连年亏损”。以义乌市北苑房地产开发有限公司为例，2006年净亏16万元，2007年净亏370万元，2008年净亏940万元，2009年亏损941万元。

记者在义乌采访时了解到，在土地财政的大背景下，政府靠土地生财的“路子”，也让一些政府官员个人“运用娴熟”。义乌市国土资源局原局长的龚义2006年看中了廿三里街道一块占地7亩的土地，就借一家企业名义，以18万元每亩的价格购买了7亩土地。到了2008年初，土地增值，龚义以60万元每亩卖出，扣除各种费用40万元，赚了250多万元。这个倒卖土地的行为，被法院认定构成非法倒卖土地使用权罪。